继《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出办好开放大学任务后，2016年1月教育部《关于办好开放大学的意见》明确提出，到2020年初步建成中国特色开放大学体系。2017年2月，《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》第四条提出“支持有条件的广播电视大学，按照开放大学办学模式和要求进行建设和改革试点，服务终身教育体系和学习型社会建设”(转引自教育部网站，2017)。这表明以广播电视大学体系为基础“探索具有中国特色、体现时代特征的开放大学办学模式，满足全民学习、终身学习需要，建设学习型社会”(转引自教育部网站，2016)已经成为国家意志，一大批省级电大正在按照教育部的要求，积极创造条件，筹备建设地方开放大学。并取得进展。从2012年7月起，作为第一批试点改革的国家开放大学以及北京、上海、江苏、广东和云南等开放大学历经5年建设的探索，为广播电视大学转型发展积累了宝贵经验。然而，时至今日，受教育形势发展和生存环境变化影响，电大转型发展仍受政策环境、办学格局、运行机制等诸多因素制约，这是目前电大面临的困境，也是在向开放大学转型升级进程中亟须解决的关键问题。
毫无疑问，电大教育的优势在于拥有一个集体系办学、教学资源、办学条件等元素于一体的体系优势。这成为电大办学的核心竞争力和突出特色。电大教育的主要成就都是基于体系优势实现的，在建设学习型社会中发挥了不可替代的作用。因此，完成从电大向开放大学转型的战略任务，需要理性地厘清存在的现实问题(转引自南旭光，2016，pp.18-23)，以及社会要求和形势发展所带来新的冲击等，找到稳定发展的措施和途径，维护体系的完整性。本文借鉴国外开放大学体系办学实践，从远程开放教育办学“供给侧改革”的视角研究开放大学体系建设问题。开放教育供给侧的主体一般包括政府、国家开放大学和省级电大，需求侧主体一般包括基层分校和学生，而相对学生来讲，基层分校其实也是供给侧主体一方。从电大体系供给侧来看，主要是掌握着远程教育办学资源以及与之相应的管理权，当然，还有一定的资源配置权和决定权。要想解决开放大学体系建设的难题，必须从供给侧改革入手，抓住问题的源头，加强体系建设，从根本上保证人才培养质量，进而形成具有鲜明特色的开放大学体系。
一、开放大学体系建设的理论研究与实践综述
国内很多具有一定影响力的远程教育领域的专家学者，就开放大学体系建设问题提出了自己的真知灼见，并指导了开放大学体系建设的实践。蒋立文等(2006，p.19)提出中国广播电视大学系统所面临的边缘化、异化、系统结构僵化等危机，提出制订中国开放大学的设置标准，将电大系统建成由若干所开放大学组成的集团，加快优质资源建设，以及激发系统办学活力等措施。陈骥(2009，p.17)研究分析了山东全省高等教育资源重组之后电大的办学优势逐渐弱化，在新形势下面对发展中的困境和激烈的竞争，提出以强化体系建设为切入点，从法律法规、行政管理、发展战略、发展空间、自身宣传等方面如何创新的一些思考。胡继明(2013，p.27)从制度环境、办学格局、办学机构、办学主体、运行机制等方面分析其所面临的“五个转变”，以“改革创新”和“开放合作”为工作思路，以“平等合作、共同发展，成本分摊、互利共赢，优胜劣汰、效率优先”为基本原则。提出了开放大学体系再造的具体策略。张德明(2014，p.31)总结了上海开放大学系统建设的经验：用理想目标统一思想、用质量管理保证体系的规范、用文化建设营造体系的氛围、用凝聚力工程促进体系的发展、用共享共赢机制推动体系的建设。南旭光(2016，pp.18-23)基于系统科学和制度经济学视角，主要从政策阻力、目标侵蚀、规避规则等方面分析了电大潜在危机的深层成因，着眼于理论和现实。探索构建开放大学办学体系建设的思路。这些研究与实践既有基于开放大学体系建设的共性研究，也有结合地方开放大学体系建设的特色探索，无疑为开放大学体系建设和改革发展提供了很好的理论借鉴和实践样本。
国际上，在信息技术的大力推动和终身教育、学习型社会理念的引领下，人力资源强国无不被世界各国作为核心国力发展理念纳入战略规划。据不完全统计，自1969年英国开放大学成立至今，世界上以“开放大学”命名的学校有60所(转引自张晓梅，等，2013，p.47)。其中，英国开放大学采用“总部、区域中心和学习中心”的办学体系，按照集权式管理模式实行垂直领导，体系具有较强的独立性和自治能力，学习中心的设置保证了其教学质量。美国凤凰城大学按照企业化运作模式，采用“总部、校区、分校或学习中心”办学体系，由集团垂直化管理，学习中心在扩大办学规模、提高效益、保证办学质量和支持服务等方面贡献巨大。加拿大阿萨巴斯卡大学采取总部和学习中心的办学管理模式，学习中心由总部直接管理。印度由一所英迪拉·甘地国家开放大学和13所邦立开放大学构成全国远程教育体系，国家开放大学由中央政府直接管辖，各级开放大学均有高度自治权。这些开放大学在秉承开放学习理念，利用信息技术为学习者的职业发展和生活品质提供优质、灵活的高等教育机会(转引自陈丽，等，2015，pp.12-21)，满足了人们终身学习的需求。同时，其办学体系建设的主要特征是，大多实行总部集权。体系具有相对独立性。学习中心是总部的派出机构，行为必须与总部保持一致，自主权相对较弱。这些特征决定了国外开放大学办学体系的完整统一，作为供给侧一方，能够有效地保证教学内容、学习资源、质量标准、学习支持服务等方面的高度一致性。这为我国建设开放大学体系提供了新鲜的国际经验。
二、电大向开放大学转型时期面临的主要问题
(一)二元结构管理体制无法自行解决
经济学中“二元经济结构”是指发展中国家现代化的工业和技术与落后的传统农业并存的经济结构(传统经济与现代经济并存)。电大教育的“二元结构”是指电大办学功能的纵向管理，国家开放大学对省级电大和省级以下基层电大的办学业务实行管理和指导，但对省级电大和省级以下基层电大的学校设置、人财物资源配置等没有支配权和决定权，形成了各级电大的管理交叉、事权分离、职责不清和相互制约的矛盾。这种纵向的办学业务指导和横向的行政管理，形成了体系内部交错纵横的二元结构管理体制。这其实是两个法人和两个非真正意义上大学之间的关系。这种关系客观上削弱了国家开放大学对整个体系的管理与制约，也很难统筹兼顾体系内的不同权益要求和不同的办学需求，体系管理和运行的难度空前加大，治理结构也很难科学、合理。统一开放大学体系纵横结合的二元管理体制现状，需要各级政府的支持和政策突破，不太可能由国家开放大学和电大内部自己来解决。
(二)运行机制改革的滞后
长期以来，电大教育一直被当做一种学历补偿教育，虽然学校数量众多、体系覆盖广、人才培养规模巨大，但依然存在各级政府对电大的经费投入不高，各级电大设置还不规范，办学规模、质量和服务水平严重不一的现象。近年来，尽管电大办学环境和条件都发生了明显改善，但整个体系管理运行机制的改革还需要进一步深化和扩大。为了保证基本办学质量，电大系统实施严格的“五统一”管理，但客观上也导致了上级电大过分“集权”，下级电大在教学管理中缺乏决策和参与权，不能随外部环境变化进行适时调整，造成专业设置、课程开设过分依赖上级电大，教学内容更新速度过慢，学科专业建设能力弱化，造成一定程度的管理程序繁复和管理形式僵化等问题，不能适应经济社会快速发展的需要，进而影响了基层电大办学的积极性和办学质量，特别是不能为地方特色的教育需求提供更好的服务。
(三)市场竞争日益激烈
近年来，由于政府对教育信息化的倡导和政策支持，我国远程教育呈现多方参与态势，远程教育已不再是开放大学和广播电视大学的专利。同时，远程教育政策的调整，试点高校、校外学习中心审批权下放，更多的高校与校外学习中心的进入、互联网企业的参与、在线培训机构与普通高校等机构的合作，远程教育的同业竞争日益激烈，布局重新洗牌，在一定程度上影响了开放大学体系的生存与发展。不可否认，人才培养模式改革和开放教育试点对电大系统的发展做出了重大贡献，但是随着事业的发展，开放教育凸显一些新问题，如办学形式单一、专业设置和教学内容的适应性不强、学习支持服务功能有待完善和发挥等，都使省级电大及其基层电大面临着严峻的生存压力。
(四)办学声誉影响不容忽视
管理学中的“短板定律”(或“木桶定律”)告诉我们，一只木桶能装多少水并不取决于桶壁最高的那块木板，而是取决于桶壁上最短的那块木板。要想提高木桶的整体容量，需要下工夫补齐最短的木板而不是去加长最长的那块木板。此外，一只木桶能够装多少水，还取决于木板间的结合是否紧密。如果木板间有缝隙，或者缝隙较大，同样无法装满水。这说明构成一个组织或者一个体系肌体的各个组成部分，不大可能是整齐划一齐头并进，往往是参差不齐的，但是决定整个组织或者体系品质和效率的常常是其中最短或者最差的那块木板。
目前，基层电大的办学目标和利益诉求越来越多样化，与国家开放大学和省级电大之间的办学目标容易出现偏差。在国家开放大学发展进程中以及省级电大向开放大学转型升级过程中，努力推进内涵质量建设，希望用更好的教学质量赢得更佳的社会声誉。但基层电大往往比较关注短期收益，比如：普遍重视扩大招生规模，而与扩大招生规模相适应的办学条件、师资队伍、支持服务往往被忽视；有的基层电大为了节省开支，简化教学过程、不合理压缩学时、不开展专业课程建设等教学基本建设、不注重教师队伍培养等，影响了教学质量的提高，反映出办学的短期行为特征。由于组成体系的各个有机组成部分发展水平不同、目标不同，就不能形成发展合力，进而也影响了整个开放大学体系进一步的发展。
(五)各级政府对电大的支持很不平衡
长期以来，由于电大办学的法律和制度建设缺位，各级政府对电大教育的支持存在较大差异。电大举办了全球最大规模的高等学历和非学历继续教育，但是学校的办学自主权、办学经费、研究经费、人员编制、设置标准等都没有制度性规定，也得不到有效保证，政府对电大的支持具有很强的主观性，导致各地电大的发展极不均衡，体系建设需要完成的任务很重。经济发展较快地区相对较好，经济欠发达地区差距较大。
由于存在管理体制的二元结构，地方开放教育招收的学生属于国家开放大学，使得开放教育游离于地方教育体系和教育规划之外。虽然地方电大也为地方培养了大批人才，但是学生人数没有办法统计到地方教育事业发展中，因此地方政府没有积极性，甚至开放教育被一些地方政府边缘化。某些地方电大举办中高职教育，由于其教育形式能够纳入地方教育规划，地方政府就有积极性举办中高职教育。
同时，由于单一办学形式很难满足基层电大的生存要求，相当一部分基层电大在当地政府的支持下，与地方的高职院校、中职院校或成人高校合并，形成多块牌子一套人马的办学格局。目前，至少有10所全国省级电大出现这样的情况。基层电大这样的现象更为普遍，很难找到一所独立设置的电大，而是挂着两块、三块或多块牌子，有的地方电大甚至被撤销。天津电大30所分校、工作站中，绝大部分都与其他学校合并。这样看来，虽然一些基层电大可能暂时解决了生存问题，但是电大的办学功能和办学体系的完整性、有效性受到极大冲击和削弱，体系办学的优势受到制约。
三、开放大学体系供给侧改革的思考
(一)优化开放大学体系治理结构
为了更好适应“互联网+”时代的要求，开放大学体系可以借鉴欧洲共同体的发展模式，形成一个集团办学、多样化主体、共建共享、开放性的联合办学共同体。办学共同体可以采取“统一战略、共同平台、资源共享、相对独立、各具特色”的原则，通过这样的体系改革，建立一个职责清晰、分工合理、层级简化、高效率、低成本的新型组织架构，办学共同体虽然不能从根本上解决二元结构问题，但可以有效减少其带来的弊端，实现开放大学体系一次全新的涅槃再造。
一是要统一战略。由国家开放大学与省级电大共同研究确定国家开放大学体系的共同发展战略，高度凝聚共识。研究确立大学使命、战略目标、发展任务、质量标准、价值追求以及基本制度、政策的过程，就是体系统一意志和统一认识的过程。
二是要资源共享。国家开放大学要组织推进体系的教学团队建设、学科专业建设，建设更多更好的教学资源；要制定教学资源共建共享的制度保障，制定公平的交易规则，调动省级电大、地方电大的积极性，使国家开放大学成为全国优质教学资源的集散地和交易中心。
三是要分类管理。区别对待国家开放大学体系中的东中西部地区不同发展水平、不同的综合办学实力水平、不同的办学需求、不同的办学优势特点等，采取不同的办学权下放、综合改革试点、专项改革试点、专项建设试点和专项科研试点等政策支持办法和管理机制。克服体系中的短板效应，国家开放大学制定合理的经费使用和基层电大扶助办法。支持和资助基层电大开发具有推广应用价值的学历教育和非学历培训项目，支持基层电大改善办学条件，进一步增强体系活力。
(二)创新开放大学体系管理机制
国家开放大学要制定措施，创新体系管理运行机制，在开放大学体系内实行办学功能的合理分工，各负其责，充分调动省级电大的办学积极性。
在学历教育方面，国家开放大学体系的学历教育已经形成初步的办学优势，具有一定的办学自主权，具有较大的学历教育在校生规模，具有运用现代信息技术开展大规模人才培养的能力和经验。国家开放大学应该更加侧重发展高层、高端的学科专业和办学形式，如主要发展本科教育和适时举办研究生教育；省级电大则侧重中低层次教育形式，如专科教育和特色本科教育等。
在非学历教育方面，要落实国家“十三五”规划明确提出的要大力发展继续教育，构建惠及全民的终身教育培训体系的新要求，发挥构建学习型社会和全民终身教育的主体作用。国家开放大学要开发服务学习型社会、服务行业企业发展要求、服务社会公民素质提高的培训项目和学习资源，带动体系的非学历教育发展。由于其还不能完全满足各个地方学习型社会建设的特殊需要，或者难以代替省级电大完成为地方终身学习和非学历教育服务的任务，需要能够发挥省级电大优势，推进其深入基层开展具有地方特色和优势的社区教育、幼儿教育与老年教育等的终身学习服务。
继续深入完善学分银行制度，积极探索学历教育与非学历教育相互融合互认、职前教育与职后教育相互贯通衔接的新型教育管理模式。
(三)提升开放大学办学灵活性和多样化
面对激烈的市场竞争，开放大学除了在传统办学领域保持一定的投入之外，还必须通过深化改革来提高整个体系的实力，要开辟新的发展空间，采取新的发展手段，制定新的发展策略，形成新的竞争实力。国家开放大学适应经济转型和产业结构带来与企业行业广泛合作的新空间，建立了煤炭学院、社会工作学院、物流学院、机械工业学院和纺织学院等10家行业学院，为这些行业的发展提供了人才保障，为这些行业的发展做出了贡献，也不断壮大开放大学的事业。同时，合作办学可以弥补开放大学体系在实践基地和企业培训方面的短板，实现优势互补，协同发展。与行业合作办学是电大的优良传统，目前在很多行业和领域还有很大的合作和发展空间。国家开放大学应当在已有基础上开发更多的行业合作项目；省级电大和基层电大要结合当地行业企业的需要开展合作办学，开发适合本地行业企业急需的教育培训项目，设置行业企业学习中心，采取灵活多样的学习培训方式满足行业企业人才定制、定向培养的要求。国家开放大学要在教学点设置、学历与非学历教育学分互认、课程资源、考试等方面予以政策支持。对于适用范围普遍、社会影响大、效益显著的行业企业的合作项目，国家开放大学可以在整个开放大学体系中推广应用，成为体系共有的新的竞争力。
(四)提高开放大学体系教学和服务质量
作为供给侧的国家开放大学和省级电大来说，应该把进一步深化教育教学改革、加强体系内涵建设、有效改善和增强供给作为转型升级时期的重要任务。要适应成人在职学习和全民终身学习的特点和需要，以人的全面发展和终身学习的要求为出发点完善人才培养目标；要从经济社会发展需求和学生学习的实际需求出发，调整和充实课程教学内容，建设丰富适用的课程学习资源；要以学生自主学习、网上学习、面授教学相结合的混合式学习为核心，创新信息技术条件下教与学的方法；要以分类考核、分阶段考核和多元评价、预约考试为重点，改革考核的内容与方法；要围绕学生自主制订的学习目标、学习进度、学习时间等提供完善周到的支持服务；要建设和完善具有成人学习、终身学习特征的标准化教学过程控制体系和教学质量保证体系。基层电大面对学生，是供给侧的最前沿，地位十分重要。国家开放大学和省级电大要保证各项改革措施落地，推进基层电大全面准确地落实电大教育教学改革的各项要求，全面提高开放大学的人才培养质量。
(五)改善开放大学体系发展的政策环境
各级政府是开放教育供给侧改革的核心要素，也是开放大学体系建设的主导者、推动者。深化开放教育供给侧改革和开放大学体系建设，必须紧紧依靠各级政府统筹协调、政策引导和资金支持。争取国家出台关于继续教育、终身教育和开放大学体系建设等法规制度，明确开放大学体系的性质及法律地位、管理体制及运行机制、建设目标与发展规划、办学自主权、地方政府职责与资金投入等，确保开放大学体系建设和发展具有相应的制度保障。地方政府应结合当地需要制定有关开放大学体系建设的地方性制度，将开放大学事业纳入当地教育改革发展总体规划。各级政府发挥开放大学体系建设的主导作用，每年安排一定比例资金用于开放大学体系建设，并逐步增加。各级政府要为开放大学提供多渠道发展机会，为开放大学服务当地经济社会发展和全民终身学习的项目给予政策和资金支持，发挥好协调、宣传和引导作用，为开放大学体系建设营造良好的社会氛围。地方政府还要将国家已经出台的开放大学有关政策迅速落地，指导当地的开放大学体系建设。
(六)建设开放大学体系文化
作为供给侧的国家开放大学和省级电大应当高度重视学校文化软实力建设，重点建设开放大学的精神文化、制度文化和行为文化等，这将成为一项既有创新性又具长期性的任务。精神文化建设重点要坚持以人为本，树立面向社会各类人群、为全民学习终身学习服务的终身教育办学理念，明确办学思路、办学特色，使其成为国家开放大学、省级电大和基层电大的普遍共识。制度文化建设的重点以现代大学制度建设为基础，探索和创新国家开放大学集团化、多主体、开放性办学共同体的制度体系建设，优化治理结构，明确国家开放大学、省级电大和基层电大在新的制度框架中各自的责任、权利和义务，以及省级电大和基层电大民主参与国家开放大学办学决策的制度安排(转引自刘维理，2015，pp.70-73)，整个体系实行统一品牌、统一标准、统一管理和统一评价，通过制度文化进一步增强电大体系的凝聚力和向心力。行为文化建设的重点是加强校风建设，形成具有远程教育特色的良好学校风气；加强师德建设，完善师德规范和管理，培养教师热爱远程教育事业，熟悉远程教育规律，具备远程教学能力，具有爱岗敬业和教书育人的优良教风；加强学风建设，努力培养学生善于学习、勤于学习、自主学习、认真刻苦、诚实守信的优良学风。不求所有，但求所用，合作共赢，是开放大学根植于社会、持续发展的文化追求。
党的十八届五中全会对提高教育质量作出的总体部署，为“十三五”时期的教育改革和发展发出了新的动员令。教育部《关于办好开放大学的意见》为我国电大系统的转型发展提出了明确要求。毋庸置疑的是，电大引以骄傲、最具特色和核心竞争力的办学体系已不适应新形势、新任务，原体系在二元结构、市场竞争、运行机制、办学声誉、法规保障、政府政策支持、被边缘化等方面存在的问题日益凸显，已经严重影响和制约了电大向开放大学的转型升级，对此我们应有清醒的认识。学习借鉴国外开放大学体系建设经验，从供给侧结构性改革入手，优化开放大学体系治理结构，创新体系管理机制，提升办学灵活性和多样化，提高教学和服务质量，促进政府完善政策环境、建设体系文化，是破解电大系统转型升级难题的关键所在。总之，我们应以前所未有的力度推进开放大学体系建设和改革创新，为中国特色开放大学体系建设做出应有贡献。
来源：《中国远程教育》，作者：刘智刚，天津广播电视大学副校长
