【作者简介】陈丽，博士，教授，博士生导师，北京师范大学远程教育研究中心（北京 100875）；谢浩，博士，讲师，硕士生导师，北京师范大学首都学习型社会研究院（北京 100875）；郑勤华，博士，教授，博士生导师，北京师范大学基础教育大数据应用研究院（北京 100875）。
【基金项目】2018年度国家自然科学基金委员会管理学部重点课题“‘互联网+’时代的教育改革与创新管理研究”（71834002）。
【摘要】在我国加速推进教育现代化的进程中，终身学习已从教育理念上升为国家战略。加快构建服务全民终身学习的教育体系，首先要正确认识终身学习的新时代内涵，厘清终身学习的价值体系，方能科学制定实施方案。就其内涵演变来看，终身学习已从最初作为保障人类生存的教育服务方式，拓展为促进组织效能提升的组织管理方式和推动人类可持续发展的社会治理模式。这也使得终身学习价值日益丰富，发展为在个体层面满足生存和幸福需要、在组织层面激发创新能力、在社会层面实现可持续发展的价值体系。为确保终身学习价值实现，应从构建支撑终身学习的坚实法律基础、协同供给体系、灵活学习制度、完善质量保证着手，建立健全全社会共同参与的终身学习制度体系。当前，我国终身学习实践还面临价值认知片面、思维理念守旧、着力点错位等现实问题，还需以制度体系建设为抓手，通过教育理念、教学模式、供给方式变革推进终身学习战略和教育现代化。
【关键词】终身学习；内涵；价值体系；制度体系；教育现代化
一、引言
终身学习的思想中国自古有之。我国古代大教育家孔子的“学而不已，阖棺乃止”就蕴含了终身学习的思想。术语“终身学习”首次出现，是在联合国教科文组织的报告《学会生存——教育世界的今天和明天》（Learning to Be：The World of Education Today and Tomorrow）中，而后迅速在全世界引起积极反响，成为各国教育改革发展的重要理念。经过50余年的探索，终身学习的内涵不断发展，终身学习的价值不断丰富，终身学习的实践不断创新。
我国自改革开放至2018年，在政策驱动下，终身学习实践经历了萌芽期（1978—1992年）、探索期（1993—2000年）和深化期（2001—2018年）（陈丽，2018）。经过40余年的探索，终身学习实践取得了长足的进展，学校教育体系不断强化，打造了中国特色的开放大学办学体系，推动了普通高等教育的校外开放，孕育了社会教育和学习型城市建设，终身学习制度建设和学科建设都取得了一定成效，终身学习已发展为教育理念和实践体系。
当前，在加快推进我国教育现代化进程中，终身学习定位已经从教育理念上升为国家战略，终身学习内涵已经从满足生存需要发展为社会治理新模式，终身学习实践正在从教育服务体系发展为终身学习制度体系。显而易见，新时代我国终身学习理念和实践已经超越了国民教育体系的范畴，呈现多层次、多形式、多价值的特点。但在实践中，由于学校教育内涵与价值观的束缚，推进终身学习的职责被简单纳入教育行政主管部门的责任范畴，推进终身学习的着力点仍仅聚焦在资源和服务，终身学习实践严重囿于学校教育制度，许多终身学习项目都是学校教育模式的“影子工程”。这导致我国终身学习陷入“政策醒得早，实践跑得慢”的局面，且制度创新严重落后于教育实践，成为制约我国终身学习实践的瓶颈。因此，为更好地推进终身学习战略，首先要正确认识新时代终身学习的理念内涵，厘清终身学习实践的价值体系，才能有的放矢地制定科学的实施方案，进而有条不紊地加快构建服务全民终身学习的教育体系。
二、终身学习的定位：从教育理念到国家战略
2018年全国教育大会的召开，标志着我国全面开启了加快教育现代化的新征程。在新发展阶段，国家将终身学习摆在了更加突出的位置。党的十八大以来，习近平总书记多次强调终身学习的重要性，提出中国将努力发展全民教育、终身教育（新华网，2013），建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会（新华网，2015）。2019年，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》（以下简称《教育现代化2035》）。这两份战略性、纲领性文件都强调将终身学习作为指导教育改革与发展的统领性理念。尤其《决定》把 “构建服务全民终身学习的教育体系”列为统筹城乡民生保障制度的重点任务（新华网，2019），体现出将其作为坚持和完善我国教育制度总体目标的定位。
《决定》和《教育现代化2035》两份纲领性文件将构建服务全民终身学习的教育体系提升为国家治理体系与治理能力现代化的一项基本国策，使推进终身学习成为实现教育现代化的一项国家战略。笔者认为，应该从三个方面深刻理解和准确把握推进终身学习战略的要义。
1.终身学习战略的根本目标是推动民族复兴大业
我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，当今世界正经历百年未有之大变局。一方面，科技进步使得人类社会发展日新月异；另一方面，国际环境日趋复杂严峻，新冠肺炎疫情威胁着人民生命安全，我国构建“双循环”新发展格局面临诸多挑战。终身学习战略出台的背景决定其战略目标不仅是满足人民群众多样化学习需要，增进民生福祉，提高生活品质；同时也是提高全民终身学习能力，持续实现知识更新、开发个人潜能、提高生存能力，促进人的终身发展；更是通过为每一位学习者提供充分、广泛、连续的受教育机会，提高全民受教育程度和国民素质，提升人力资本水平，增强国家竞争力和影响力，加速民族复兴大业。
笔者认为，着眼于民族复兴大业的需要，应从我国经济和社会发展的高度，认识终身学习战略的重要意义。构建服务全民终身学习的教育体系应重点关注终身学习实践是否推动了社会矛盾的解决，是否推动了社会进步和国家富强，为此，我们应建立以推动经济与社会发展为评价标准的终身学习评价体系。
2.终身学习战略的主要任务是构建现代教育制度体系
笔者认为，终身学习战略的主要任务应是构建与社会现代化相适应的现代教育制度体系。实践证明，现行的学校教育体系无法支撑人人皆学、处处能学、时时可学的终身学习实践。现行的学校教育制度是工业化时代的产物，与工业化生产形态和社会结构相适应。终身学习是信息时代的产物，需要有现代教育制度支撑。当前，封闭的学校教育制度体系与开放的终身学习之间的矛盾日益尖锐，由于缺少国家层面的终身学习法律制度，公民终身学习权益无法得到全面保障；由于资历框架、学分银行等学习成果管理制度不完善，抑制了全民终身学习的积极性；由于缺少质量保证制度，限制了社会优质教育资源的共建共享；由于沿用传统学校教育的管理标准，制约了终身学习服务机构的快速发展。
构建现代教育制度体系的关键是健全学校后学习制度。这是一项艰巨的任务，需要我们彻底解放思想，树立终身学习的新知识观、新本体论、新认识论和方法论，需要经历一次教育思想大洗礼，才能实现教育制度的大进步。
3.终身学习战略的重要地位是理念上统领教育改革发展
终身学习是新时代我国教育改革发展的统领性理念，具体应体现在5个方面。第一，各级各类教育机构应重点培养个体终身学习的理念和能力，并据此完善人才培养目标和课程标准。第二，社会各类公共学习资源的供给方都应该将服务终身学习作为自身的职责，国家层面也应健全相应的法律法规。第三，终身学习能力和服务水平应被作为个人、家庭、组织和城市发展的重要评价标准。第四，应当将终身学习战略落实情况纳入各级政府评价考核的指标体系中，并健全终身学习对经济与社会发展贡献的评价标准。第五，在各级政府的事业发展规划中，应当将终身学习战略落实工作归类到社会治理部分，进一步彰显终身学习战略的社会治理属性。
三、终身学习的内涵：从保障生存到可持续发展
自1972年联合国教科文组织首次提出终身学习理念以来，终身学习的内涵不断发展变化，已经从保障人的生存，到提升组织的效能，再到促进人类社会的可持续发展。终身学习内涵的演变推动了终身学习价值的丰富和发展。
1.终身学习是保障人类生存的教育服务方式
1994年，欧洲终身学习促进会在首届“世界终身学习大会”上强调:“终身学习是21世纪的生存概念。”1996年，德洛尔报告《教育——财富蕴藏其中》提出了终身学习的四大支柱：学会求知、学会做事、学会共同生活以及学会生存（联合国教科文组织，1996）。2000年，欧盟的《终身学习备忘录》强调：“终身学习——从摇篮到坟墓，从学龄前到退休，涵盖了所有学习活动，旨在提高个人、公民、社会或就业领域的知识、技能和能力。”（Commission of the European Communities，2000）2003年，世界银行发布的《全球知识经济下的终身学习：发展中国家的挑战》进一步解释：“终身学习涵盖整个生命周期内的学习，并发生在不同的学习环境中，包括正规、非正规和非正式的学习环境。”（The World Bank，2003）
在我国教育改革开放与教育变革加速过程中，终身学习理念逐渐出现在各类政策文本中，成为推动我国教育改革的重要思想和原则。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革与发展纲要》提出：“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。”这是“终身教育”第一次被写入政府文件中。1995年，终身教育第一次被正式列入法律条文之中。该年颁布的《中华人民共和国教育法》中多处提到终身教育，如第四十一条规定：“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件。”进入21世纪，终身学习开始被多次写入党的全国代表大会报告中。例如，2002年，党的十六大报告提出，要“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”，“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”。同期，终身教育开始被写入国民经济和社会发展规划中。例如，2001年，经全国人民代表大会批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出“大力发展职业教育和职业培训，发展成人教育和其他继续教育，逐步形成大众化、社会化的终身教育体系”。
至此，虽然在我国政府文件中已经多次提及终身学习的社会价值，但在实践中，对终身学习内涵的基本共识主要是保障人类生存的一种方式。人类已经意识到，“一次性学习时代”已经终结，持续不断地接受教育和自主学习日益成为人们工作和生活的常态，教育和学习的功利色彩日益消退，演变成为人们求得生存的必要手段（李兴洲等，2017）。在这个时期，我国终身学习实践形式主要是发展继续教育，特别是学历继续教育；主要路径是提高开放大学等继续教育机构的服务能力，提供更多的终身学习机会。社会教育、老年教育等形式的终身学习实践处于萌芽和探索阶段。
2.终身学习是推进组织效能提升的组织管理方式
彼得·圣吉在其巨著《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》中提出：“未来真正出色的企业，将是能够设法使各阶层人员全心投入，并有能力不断学习的组织。”（彼得·圣吉，1994）这揭开了研究和建设学习型组织的序幕。学习型组织是企业应对剧烈变化与不确定性、全球经济一体化、知识重新定位等挑战，自觉运用终身学习理念而创新出的一种组织管理方式。学习型组织理论强调，“所谓学习型组织，就是充分发挥每个员工创造性的能力，努力形成一种弥漫于群体与组织的学习气氛，凭借着学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高”（冯奎，2000）；还强调“几乎所有的组织都会学习，不管其是有意还是无意”，“学习型组织是指那些有意识地激励组织学习，使自己的学习能力不断增强的组织”，“而一般组织则对组织学习听之任之，从而一步步削弱了其学习能力”（Myers，1996）。
学习型组织理论也得到我国学术界、企业和政府的高度重视和积极响应。1994年，上海三联书店出版了《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》译著；1996年7月，上海市成人教育协会等17家单位联合成立了“学习型组织研究推进中心”；而后成立的“上海明德学习型组织研究所”更是带动了一大批国有企业运用学习型组织理论构建企业管理新制度。这些都显示出组织学习的鲜活生命力，也使得学习型组织理论成为我国国有企业构建现代企业制度的理论支撑和现实根基。2009年，党的十七届四中全会提出要建设马克思主义学习型政党，将中国共产党建设成为用科学理论武装、具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神的马克思主义学习型政党。学习型政党建设是学习型组织理论中国化的重要实践形式，是党组织建设的有效管理举措。
学习型组织是一种先进、有效并且可以持续提供“动力资源”的组织（岳奎，2015），而终身学习则是学习型组织的灵魂。学习型组织理论及实践是终身学习理念在组织中的应用，是终身学习的管理内涵。学习型组织理论和实践的价值追求不再是满足人的生存需要，而是提高组织的创新活力和效能。
3.终身学习是推动人类可持续发展的社会治理模式
在科学技术发展、学习机会扩大的同时，全球气候变暖等环境问题加剧，国际冲突依然层出不穷。在此背景下，终身学习理念关注的目标开始从保障生存转向可持续发展（苑大勇等，2020）。2005年，联合国教科文组织发布的《联合国可持续发展教育十年（2005—2014）国际实施计划》提出“把可持续发展观念贯穿到学习的各个方面，以改变人们的行为方式，建设一个全民的更加可持续发展和公正的社会”的总体目标。2015年，联合国教科文组织发布的“教育2030行动框架”将总体目标设定为“确保全纳、公平的优质教育，使人人可以获得终身学习的机会”。其中目标7强调：“到2030年，确保所有学习者获得促进可持续发展所需的知识和技能，具体做法包括通过教育实现可持续发展、可持续的生活方式、人权和性别平等，弘扬和平与非暴力文化、全球公民意识，以及理解文化多样性和文化对可持续发展的贡献。”（UNESCO，2015）同年，联合国教科文组织发布《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》，指出可持续发展是全球的核心关切，将教育和知识重新定义为全球共同利益，并强调教育是实现全球可持续发展的关键。可以看出，终身学习已经不是单纯的个人持续发展以适应社会变化，更蕴含着每个人的学习过程都是人与社会、自然可持续发展的组成部分。因此，应该将人类生存的多个方面融合起来，采取开放的、灵活的、全方位的学习方法，以实现可持续的未来。
2020年，联合国教科文组织“教育的未来国际委员会”发布的《后疫情世界的教育：推进公共行动的九个构想》报告强调，“尽管终身学习已经取得了成效，但是我们仍然面临严峻的挑战——从技术颠覆，到气候变化、冲突、人口被迫迁徙、不宽容和仇恨——这些都将进一步加剧不平等，并在今后几十年产生影响”（International Commission on the Futures of Education，2020）。新冠肺炎疫情的大流行更是暴露并加深了这些不平等和人类社会的脆弱性，由于疫情关闭学校使全球90%以上的学生受到影响，全世界教育遭受了历史上前所未见的冲击。现在比以往任何时候都要求我们肩负起共同的责任，扶助最弱势群体，协力消除这些长期威胁人们的社会问题，使教育惠及全世界的每一个人。
在同一时期我国发布的多项政策文件中，都将终身学习作为应对时代挑战，推动国家富强、民族复兴的重要战略。2010年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》以很大篇幅多次重申建立完备的终身教育体系的重要性，在第二十章“推进依法治教”中提及终身学习立法工作。2017年，党的十九大报告中提出“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。2019年，《决定》指出“发挥网络教育和人工智能优势，创新教育和学习方式，加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会。”同年，《教育现代化2035》规划的总体目标提出“到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国，为到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础”。
联合国将终身学习作为实现世界可持续发展目标的重要“治理技术”（苑大勇等，2020），我国也将终身学习作为实现民族复兴大业的社会治理模式，两者本质一致，都将教育提升为解决社会矛盾的治理模式，突出教育促进社会发展的作用，打破了教育体系的象牙塔，推动建立教育与社会深度交融的新型教育与社会治理体系。在这个阶段，终身学习的内涵是社会治理模式，最典型的实践是学习型城市建设，世界各国纷纷将学习型城市建设作为促进城市繁荣、社会和谐和人民幸福的重要途径，将其纳入城市治理体系中，推动学习型社会建设。
四、终身学习的价值体系：从个体价值到社会价值
从终身学习内涵的发展演变过程可以看出，终身学习的价值体现在个体、组织和社会三个不同层面。个体价值是组织价值和社会价值实现的基础，但个体价值实现后，若要实现组织价值和社会价值，需要超越传统教育范畴的共识和努力。三层价值虽密切相关，但各层价值实现的政策体系、责任主体和着力点不尽相同。
1.终身学习的个体价值：满足个人生存和幸福需要
以满足个人生存和幸福需要为目的的终身学习个体价值与终身学习的第一种内涵相对应，是终身学习价值体系的第一层价值，也是基础价值。终身学习个体价值与传统国民教育体系价值高度吻合，因而成为终身学习领域各类主体共识度最高的价值内涵。
实现终身学习在个体层面的价值就是要满足人们为了生存与幸福生活而产生的学习需要。人民的学习需求随社会的发展，也在不断变化。党的十九大报告提出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在我国社会主要矛盾转化的同时，我国教育主要矛盾也已转变为标准化教育供给和多元化、个性化、优质化终身教育需求之间的矛盾（陈丽等，2018）。因此，在现代化建设进程中要实现终身学习的个体价值，我们必须遵循以人民为中心的教育理念 。2018年，习近平总书记在全国教育大会上指出，必须坚持以人民为中心发展教育（张烁，2018）。落实以人民为中心的教育理念，就是要满足人民群众对教育公平和教育质量提升的需求，就是要满足人民群众对生存技能和生活教育内容的需求，就是要满足人民群众对时空灵活的个性化教育服务供给的需求。
实践证明，终身学习已经超越国民教育体系服务范畴，实现终身学习个体价值的责任应该由个人、家庭和政府共同承担。为实现终身学习在个体层面的价值，需要深入研究新时代人民群众适应现代化国家建设和拥有美好生活需要学习什么？需要怎么学习？需要什么样的教育制度体系？要充分利用新制度、新技术、新方法和新服务方式，更新教育理念，变革教育模式，破解教育矛盾，只有这样，才能构建符合时代要求的服务全民终身学习的教育体系。
2. 终身学习的组织价值：满足组织效能提升
以满足组织效能提升为目的的终身学习组织价值，是终身学习价值体系的第二层价值，与终身学习第二种内涵相对应。终身学习组织价值是以终身学习个体价值为基础，但二者在目的与原则上不尽相同。在终身学习个体价值实现过程中，应坚持以人为本，充分满足个体学习需要，强调人的主动学习和主动选择。而在终身学习组织价值实现过程中，则应坚持效益最大化，通过共识组织使命目标，激励成员学习和创新，努力提升组织的创新能力，强调人的创新潜能和贡献最大化，并须与组织发展目标相一致。
终身学习组织价值实现过程也是组织学习的过程，是组织通过各种途径和方式，不断地获取知识，在组织内传递知识并创造出新知识，从而增强组织自身实力，带来行为或者绩效改善的过程（邱昭良等，1998）。这个过程的速度和方向不同于个体学习，主要依赖于组织的战略、领导力、投入和管理水平。因此，要实现终身学习的组织价值，需要组织领导层将终身学习作为组织管理的重要策略，去研究什么样的学习活动能够促进组织的发展，组织要做哪些投入，如何保障学习发生，并切实促进组织的发展。
显而易见，实现终身学习组织价值的责任应该由组织承担。实现终身学习组织价值的路径通常包括出台学习型组织发展战略，设立专门学习项目和部门，为成员的学习提供支持，制定激励机制，创设鼓励创新的组织文化等。国内外优秀的组织，都积极推进学习型组织建设战略，也出现了一批服务于学习型组织转型的咨询公司，涌现出了一批成功的学习型组织案例，如华为企业大学、学习型政党建设等。
3.终身学习的社会价值：满足社会可持续发展
以满足社会可持续发展为目的的终身学习社会价值是终身学习价值体系的第三层价值，与终身学习的第三种内涵相对应。实现终身学习社会价值就是要通过个体与组织层面的终身学习，解决社会发展中的问题，促进社会可持续发展。笔者认为，终身学习社会价值是终身学习的最高层次价值，是第一层个体价值和第二层组织价值整合后的升华。
终身学习社会价值几乎与终身学习组织价值同时被关注到。早在上世纪九十年代初，终身学习就在世界范围内被作为城市治理的重要方式，学习型城市建设也被作为促进城市发展、应对各种挑战的重要战略和有效途径。学习型城市是以终身学习理念为指导，以人的全面发展为根本，以推进和满足全体社会成员不断增长的终身学习需求为主线，推动学前教育、各级各类学校教育和继续教育的发展，加强学习型组织和学习型社区的建设，促进学习的社会化、社会的学习化，从而使城市成为能够通过学习不断促进全体市民自身全面发展和经济社会可持续发展的新型城市（郝克明，2017）。学习型城市的概念来源于西方发达国家，是在教育型城市的概念上演变而来的。1993年，经济合作与发展组织在其出版的第二届教育型城市国际会议成果报告《终身学习的城市战略》中，使用“学习型城市”这一概念来表彰埃德蒙顿、哥德堡等7个城市。此后，学习型城市实践蓬勃发展，各地通过强有力的政策措施，推进建设了一批学习型城市，积累了丰富的经验。
我国政府高度重视学习型城市建设，将其作为建设学习型社会的重要抓手，作出了一系列的部署。2002年至2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅及教育部先后制定了《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》和《2003—2007年教育振兴行动计划》，明确提出开展创建“学习型组织”“学习型社区”“学习型城市”活动，促进学习型社会的建设和发展。据不完全统计，我国宣布开展学习型城市创建工作的城市已有100多个。上海、北京、深圳、大连、常州、南京、青岛、杭州、郑州、西安、太原、重庆、天津等一批城市作出了创建学习型城市的正式决定，其中福建、河北、广东等省份和上海、太原、宁波等城市还颁布了各自的终身教育促进条例。
终身学习社会价值在许多国家的学习型城市，乃至学习型社会建设实践中充分彰显。然而，实现人类可持续发展远比满足人的生存需要和提升组织效能更为复杂和艰难。特别是今天，人类面临着更严峻更复杂的考验，如何使终身学习社会价值超越城市和国界，通过终身学习促进不同民族、不同文化之间的相互理解和尊重，促进人类对自然的尊重以及对自然资源的合理利用，进而减少战争和冲突，实现人与自然的和谐发展，最终促进全人类的可持续发展，还有很长的路要走。实现终身学习社会价值的责任应该由全社会，甚至全世界共同承担，包括各国政府、各类组织、所有家庭和个人。实现终身学习社会价值的路径主要包括制定共同愿景，部署相关战略，建立协同推进机制等。
五、终身学习价值的保障：从扩大学习机会到构建制度体系
《教育现代化2035》将“建成服务全民终身学习的现代教育体系”放在主要发展目标的第一位，使其具有了统领意义，超越了此前“终身教育体系”与“国民教育体系”并行的理论问题，将教育体系在现代化链条上统一在了终身教育发展目标上（徐莉等，2020）。同时， 《教育现代化2035》将“形成全社会共同参与的教育治理新格局”作为主要发展目标的收尾，并在十大战略任务中特别强调了“推动社会参与教育治理常态化”。笔者认为，全社会共同参与的教育治理新格局就是终身学习价值实现的制度保障，构建服务全民终身学习的现代教育体系的核心任务不再是扩大学习机会，而是建立健全全社会共同参与的终身学习制度体系。因此，应当着重从以下四个方面为终身学习价值实现提供制度保障。
1.构建终身学习制度的法律基础
法律是制度体系的根基，建立健全终身学习制度体系，首要任务就是实现终身学习相关立法的创新和突破。早在2001年教育部印发的《全国教育事业第十个五年计划》中，就已明确提出“调研、起草《终身教育法》”，其后20年间教育部多次启动立法论证工作，但由于“立终身学习法还是立终身教育法”的争论、“法律调整范围与教育根本大法的边界不清晰”等基本理论问题尚未解决等原因，国家层面立法进展缓慢。
近年来国际组织的新倡导和国家启动教育法典编撰工作，为国家终身学习立法提供了新思路、新契机。2021年联合国教科文组织发布《一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约》报告，其将“为教育打造新的社会契约，必须仍以《世界人权宣言》第二十六条规定的受教育权为基础，而且必须将其拓展以涵盖终身接受优质教育的权利”作为两大原则之一（联合国教科文组织，2021）；倡导各成员国“将受教育权内涵扩展至终身学习、时时处处可学”（right to lifelong and life-wide leaning），并强调“权利内容应涵盖信息权、文化权、科学权和联通权”（right to information，culture，science and connectivity）（UNESCO，2021）。2021年，全国人大常委会将“启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂研究工作”列入年度立法工作计划。学界也普遍认可法典化将进一步强调“受教育权在教育法典中的核心地位”，并认为教育法典的建构应围绕“受教育权保障的基本内容以及受教育权保护的体系”开展（孙霄兵等，2022）。我国政府应吸纳国际组织政策倡导，以教育法典编撰工作为契机，为终身学习制度体系的发展构建坚实的法律基础。
2.构建终身学习服务协同供给体系
若按照传统思维，仅仅依赖教育部门和学校来提供全部的资源和服务，根本无法实现习近平总书记所提出的“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会建设目标。因此，需要在政府层面建立相关的跨部门协同机制，并在社会层面发动学校、家庭、社区的共同参与，以此形成终身学习资源和服务的协同供给体系。
“构建服务全民终身学习的教育体系”这一命题明确了教育体系的发展使命，目前学校教育体系并非终身学习体系的充分条件，还需要文化、科技、环境、卫健等多个体系共同参与，才能够为全民提供充分的终身学习服务。目前，国内部分省市已经尝试建立了跨部门的领导机构和联席议事机制，极大推动了当地学习型社会建设和终身学习体系发展。国家层面也应尽快在党中央、国务院层面成立服务全民终身学习的跨部门领导机构，全面统筹终身学习制度体系中的体制机制建设，推进多部门的学习资源和学习服务整合。
2021年颁布的《中华人民共和国家庭教育促进法》第五条第四款明确要求“家庭教育、学校教育、社会教育紧密结合、协调一致”。当前政策法规中所倡导的家校社协同，其对象主要是指在校生，即学校、家庭、社会协同为其提供教育服务和教育资源。然而，面向已经成年、走出校园的学习者，除相关教育机构外，其所在的生活场所（社区）、工作场所（单位）以及各类社会文化公共场所，也应协同为其提供各类终身学习资源和服务。
3.构建支持灵活、弹性、开放学习的制度
当今我国教育领域所面临的主要矛盾，是仅仅依赖学校教育制度，难以满足“人民群众所期待的灵活、多样、开放、优质、终身、个性化的教育需求”（陈丽等，2018）。在终身学习体系中，学校教育制度只能对正规教育进行有效的支持，但无法支持非正规教育、非正式学习，因此需要建立和完善基于学习成果（成效为本）的终身学习制度。
从当前实践进展来看，我国正在探索以资历框架为标准、以学习成果认证为核心、以学分银行为平台的“三位一体”终身学习制度建设（张伟远等，2021）。其中：资历框架系统的功能是提供学习成果标准体系，以国家终身学习资历框架通用标准为基础，开发各个行业的资历等级标准；学习成果认证制度是按照资历框架的等级和标准，将个人在不同场所通过多种方式获得的知识、技能和能力等学习成果，进行识别、验证和认可；学分银行平台则是将学习成果转化为可计量的学分，模拟银行的“储存—提取—转换”功能，对学习者的学习成果进行积累、转化和兑付。终身学习制度突破了学校教育制度在空间和时间上的限制，在当前发展阶段，可将“三位一体”的终身学习制度视为对学校教育制度的有效补充，侧重于实现非正规、非正式学习成果的社会认可；从长远发展来看，终身学习制度可以实现对学校教育制度的兼容，最终建立完善的终身学习体系。
4.构建完善的质量保证制度
高质量发展，是新时代我国经济社会各领域建设最鲜明的主题，2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也将“建设高质量教育体系”作为教育事业建设的核心目标。当前关于高质量教育体系的讨论，多集中于加强教师队伍建设、增加教育经费投入、推进教育信息化建设等内生变量，但相关的教育质量标准体系建设、质量保证制度建设也应被视为高质量教育体系建设的重要组成部分。
相对于正规教育而言，非正规教育和非正式学习的质量保证问题更加突出，尤其是当需要将非正规、非正式学习成果与正规教育学习成果进行“等值兑换”时，权威的质量标准和严格的质量保证便成为学习成果认证能够得到社会认可的基础。由国家权威机构发布的终身学习资历框架可以作为基础性的质量标准，各级各类学习成果认证机构需要建立完善的内部质量保证制度，国家层面也需建立公开透明的外部质量评估制度，并能依照定期评估结果决定相关机构的准入与退出。完善的质量保证制度，是终身学习制度体系的重要基础。
六、终身学习实践的现状与挑战
终身学习价值很“丰满”，但现实状况仍较“骨感”，建设服务全民终身学习的现代教育体系任重而道远。纵观我国终身学习实践的发展不难看出：一方面，社会对终身学习价值的认知主要是个体层面的生存价值，缺乏对其组织价值和社会价值的认可，将构建终身教育体系的职责简单归属于教育主管部门，而国家层面也尚未出台终身学习相关的规划和法律。另一方面，教育系统内部并未真正领会终身学习战略的极端重要性及其改革要义，仍按照常规工作缓慢推进。例如，教育部至今未建立专门的组织机制并将此项工作纳入重大改革任务，研制两年的《关于构建服务全民终身学习教育体系的意见》迟迟未出台，国家开放大学的改革创新严重囿于传统教育制度，国家资历框架和国家学分银行因缺乏政策与资金支持而推进缓慢。
剖析原因，首先是价值认知不足。社会对终身学习价值的认识仍停留在个体价值层面，而组织价值和社会价值仅体现在政策文本中，未能转化为终身教育实践的价值导向。其次是受传统理念和思路影响。目前的办学思路仍以政府投入为主并参照学校教育模式，供给模式仍是以传统学校的供给驱动模式为主，课程内容和教学方式仍是以传统知识观和学习理论为指导，传统理念和思路必然导致终身学习服务与需求之间的错位。第三是着力点错位。终身学习实践的着力点仍停留在学习机会、平台和资源建设等方面，制度建设严重被忽视。由于许多新制度建设涉及多个部门，超越了各部门的日常管理职责，经常处于三不管地带，即使责任归属教育主管部门，也常出现避重就轻的现象，相比轰轰烈烈的宣传活动，制度建设却举步维艰。
服务全民终身学习是我国教育现代化的首要任务和重要特征，是我国教育发展最重要的增长极，是重建教育与人、教育与经济、教育与社会连接的关键，是衡量教育高质量发展的天然标准，是推动教育变革、创新和超越的主要变量，是教育服务中华民族伟大复兴事业的历史使命。加快推进构建服务全民终身学习的现代教育体系必须要将认识统一到《决定》和《教育现代化2035》的高度上，要建立面向战略实施的组织体系；要更新教育理念，树立终身学习的新知识观；要变革教与学模式，践行联通主义课程观；要改变教育供给方式，探索需求驱动的终身学习服务模式。最为重要的是，要把终身学习制度体系建设作为首要任务，制定制度建设的规划，明确制度建设的责任主体，建立制度建设的监督机制。
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